政府非税收入管理现状及建议
2008/10/1 来源:合作经济与科技 作者:张红艳


  一、政府非税收入的概念和范围
  
  长期以来,我国并没有“非税收入”这个概念,各级政府文件中广泛使用的都是“预算外资金”这一概念。非税收入与预算外资金相比,既有区别又有联系。非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类,预算外资金则是对政府收入按照资金管理方式进行的分类。非税收入是政府收入的重要组成部分。
  在现阶段,非税收入的主体是预算外资金,但非税收入的范围要大于预算外资金。而且有相当一部分非税收入已经被纳入预算内管理。我国财政部于2004年颁发的《关于加强政府非税收入管理的通知》指出,“政府非税收入是指除税收以外,由各级政府、各级机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。”同时指出:“政府非税收入管理范围包括:行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入,以及政府财政资金产生的利息收入等。”
  
  二、政府非税收入管理现状
  
  近几年来,为加强非税收入管理,各级政府结合自身实际采取了一系列得力措施,起到了积极的促进作用。从非税收入实行专户储存,收(罚)缴分离,到收支脱钩、纳入预算管理,逐步形成了规范化的管理轨道。但是当前在非税收入管理中,还存在着如下问题:
  (一)征管主体不明确,征收行为不规范。非税收入征管主体不明确,主要表现在:一是非税收入由各执收单位自行征收,票据开具不规范,多人收费、多人开票现象普遍。这种多方征收、多头管理的格局,肢解了财政管理职能,分散了非税收入征管力量,增加了非税收入管理成本,造成了“收费养人”局面,是形成编制人员膨胀的主要根源。二是现行执收执罚行为存在部门多、环节多、项目多、标准乱等问题。有的单位将政府收费项目有意转给下属单位从而增加收费环节,或打政策擦边球变相转为经营服务性的收费,更有甚者——变相承包给企业。有些执收执罚单位,一方面超范围、标准收费,擅立项目强行收费(罚款);另一方面则存在该收的不收,该罚的不罚,随意减免,收人情费。
  (二)资金管理不到位,政府难以统筹调剂。目前,对非税收入主要是采取“收支两条线”的管理方式,未真正触及执收执罚单位利益,仍然是“谁收谁用,多收多用、多罚多返”,加上传统的“重预算内、轻预算外”习惯的影响,非税收入难以全额进入预算“笼子”;加上财政部门在部门预算安排上采取的是先非税、后预算。这样,单位甚至财政机关相关管理部门往往不愿把非税收入基数编制过高,造成科学的部门预算夹带相当成分的人为因素,从而使非税收入预算管理流于形式,政府统筹调剂乏力。
  (三)诱发财政供养人口膨胀。机构改革中行政单位控编减人就进事业单位,事业单位无法编入财政预算供养系列,就暂时列入预算外编制,用非税收入形成的财力解决人员和公用经费,待政策稍有松动再逐步向财政预算内列支过渡,这种曲线救国的策略为数不少。“收费养人,养人收费”的恶性循环不断在各地演绎。一旦某部门的收费标准降低或是收费项目取消,收入减少或失去了收入来源之后,人员工资发放和公用经费保障的压力就会向财政集中。从稳定大局考虑,用收费供养的所谓预算外资金开支人员财政要承担兜底责任,这就成为了财政供养人员膨胀的一种方式,财政供养人员膨胀不仅增加财政支出,而且还会引起由于人浮于事而导致政府行政效率低下。
  (四)罚没物资管理缺乏制度约束,执收执罚单位处在各自为政状态。有的执法单位认识不到位,法制观念淡薄,截留、挪用、调换罚没物资;有的单位罚没物资和暂扣款物手续不清;有的单位为了得到更多的罚没返还款而借暂扣款形式罚款;有的单位和个人长期占用罚没物资,没有按规定及时将结案后依法不予返还的物资上缴财政征管机构管理;甚至有的执法单位擅自出售或直接委托拍卖机构对罚没物资进行拍卖,造成罚没物资大量流失。
  (五)法制不健全,监督乏力。目前,非税......点击查阅全文......↓