公共危机管理中的政策制定
2008/8/1 来源:党政干部学刊 作者:蒋军成


  [摘 要]“5.12”汶川大地震是建国以来破坏性最严重的一次自然灾害,国家启动了一级地震灾害响应,其依据就是公共危机程度最高。可是目前我国还没有一部应对最高级别公共危机的政策或法律。本文引用公共政策过程理论,从五个环节对制定《紧急状态法》进行可行性分析,以便依法有效控制突发事件和公共危机。
  [关键词]公共危机管理;政策制定;汶川大地震;《紧急状态法》
  [中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2008)08-0022-03
  
  进入2008年,各种公共危机事件频繁发生。2月份我国南方出现建国以来罕见的持续大范围低温、雨雪和冰冻的极端天气,冰雪灾害造成黔、湘、鄂、皖、苏、陕、甘等17个省(直辖市、自治区)不同程度受灾,灾民过亿;最为惨烈是5月12日四川汶川发生的8.0级大地震。截至6月5日12时,四川汶川地震已造成69127人遇难,373612人受伤,失踪17918人,累计受灾人数4571.0965万人。[1]应对公共危机事件是一项系统而复杂的社会工程,政府在这项社会工程中无疑担任着主体的角色。政府如何应付各类危机事件,如何进行有效的危机管理,将直接关系到政府形象,也影响着国家政治经济的稳定和发展,甚至关系到国家政权的生死存亡。而公共政策的制定则是政府危机管理的起点和基本手段。[2]汶川大地震暴露出我国目前缺少应对最高级别公共危机的法律。本文提出国家应制定《紧急状态法》或《紧急状态工作条例》,提交全国人大常委会讨论通过,以应对国家可能面临的政治、经济、生态、自然灾害等各种公共危机,使得在面对大规模危机时,国家能够进行更有效的社会人力、物力动员,控制并最终消除危机。
  
  一、公共危机管理、政策制定与《紧急状态法》
  
  危机是指严重影响社会的正常运作,对生命、财产、环境、经济、政治等造成威胁、损害,超出了政府和社会常态的管理能力,要求政府和社会采取特殊的措施加以应对的紧急状态。[3]如这次汶川大地震,累计受灾人数几千万人,是国家和社会生命、财产的一次大浩劫。危机呼唤公共危机管理,即政府等公共权威部门通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施,防止可能发生的危险,处理已经发生的危机,达到减轻损失,甚至将危险转化为机会的目的,以保护公民的人身权和财产权,维护社会稳定和国家安全。
  
  公共政策是指国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现一定社会政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则,它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称。[4]公共政策制定是政策决策者以一定的理论原理和价值观念为指导,对已确认的政策问题进行科学策划、统筹安排、作出对策,使其转化为行为规范的过程。很多人也将其理解为政策形成或政策规划,指从问题界定到方案选择以及合法化的过程。[5]
  在公共危机管理中,政府可以不断改造落后的政策制定过程,通过提高公共政策制定的科学性及其良好绩效,不断提高公共管理水平。《紧急状态法》就是政府为了应对高级别的公共危机而制定的公共政策。
  
  二、汶川大地震中的政策制定困境──制定《紧急状态法》的必要性分析
  
  1.法制不健全。四川汶川地震是新中国发展史上的一次大灾难,我国政府的危机处理能力得到了国际国内的一致赞誉,这也说明我国政府越来越成熟、理性,依法行政的水平越来越高。但是,这次地震灾害中政府的响应所依据的是政府文件,而并非人们寄予厚望的法律。事实上,我们国家关于地震的相应法律法规并不少,如1995年国务院颁布施行的《破坏性地震应急条例》,1997年全国人大审议通过,1998年3月实施的《中华人民共和国防震减灾法》,以及2007年全国人大审议通过并实施的《中华人民共和国突发事件应对法》。但是,在这些法律实施后,我国目前的应急法制不健全的难题并未解决。
  《防震减灾法》是侧重于防范性的法律,《突发事件应对法》并不是应对像汶川大地震这样的重大自然灾害的,它的级别不够。从当初的立法本意上来讲,是希望能够制定这样一部最高级别的应急法律的,但最后的立法结果绕开了这个问题。我们看《突发事件应对法》第69条的规定,“发生特别重大突发事件,对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁,采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控......点击查阅全文......↓