政府如何在危机管理中维护合法性
2008/7/1 来源:商业时代 作者:魏崇辉


  ◆ 中图分类号:D630文献标识码:A
  
  内容摘要:作为公共管理的重要内容,政府危机管理逐步引起人们理论和实践上的重视。长久合法性的基础是规则、共识和信任。在政府危机管理过程中,如何实现这三个条件是维护合法性的关键所在。
  关键词:政府 危机管理 合法性
  
  一般来说,从直观的角度可以将危机划分为两类:由自然引起的危机和与人类行为相关的危机。前者如地震、海啸、洪水等;后者有群体性事件、恶性通货膨胀或紧缩引发的后果、股票市场的大幅度振荡引发的后果等。不论按照什么标准进行划分,危机都是与合法性联系在一起的。
  
  合法性与危机管理理论回顾
  
  “合法性”(“Legitimacy”)是政治学研究的重要概念。这一概念成为政治学研究的核心概念是从著名学者马克斯?韦伯开始的。马克斯?韦伯引发了探讨合法性的经验主义模式。经验主义的合法性概念,是依据被统治者是否赞同、是否服从某种统治来确认政治统治的合法性。帕森斯强调,合法性“在具体情况下始终是个经验问题,而且决不能先验地假定”。经验主义合法性理论是现代政治学的主流范式。马克斯?韦伯进一步以此为基础,依据他对合法性基础的认识,区分了三种不同类型的合法性:传统型合法性、魅力型合法性、法理型合法性。这三种类型都是纯粹的、在现实生活中是不存在的。所有经验事实中的统治形态都是三种类型的混合,只不过不同时期,各种类型所占比重不同而已。自从韦伯以来,经验主义合法性概念逐步“成为现代政治分析的一个关键术语”。虽然经验主义的合法性概念主要关注民众的服从,而不关心其服从的标准是否是理性的、合理的,并因此受到规范主义理论的指摘,但这并不影响合法性问题只能是一个经验的问题,只能经验地加以证明。虽然在关于合法性研究的经验和规范研究之间存在着一定张力,但正如R?洛文索所说,每一不同的社会和文化均有自己一套界定合法性的方法与标准,不能一概而论,但在当代的背景下,一个长久的政治秩序的合法性应具备三个条件,即政治体系建立一套明确一致的运行规则;统治者与民众拥有一套广泛的价值共识;民众深信既定的运行程序,以完成共同的价值共识。
  危机管理源于企业管理。美国学者罗森豪尔特认为,危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件”。政府危机管理是政府针对突发的危机事件及时、有效处理危机,恢复社会稳定,恢复公众对政府的信任。从经验主义的角度来看,政府危机管理就是建立一套明确一致的运行规则、政府与公众确立价值共识和恢复公众对政府的信任,也就是解决维护合法性的问题。
  
  政府危机管理中的合法性问题
  
  危机对于一个组织和政府来说,可能是灾难,也可能是机遇。危机处理得好,就有可能起到维护政府合法性的作用,否则,可能会引起政治统治合法性危机。危机本身对政府政治统治是消极的因素,如果对危机采取逃避的态度或者不能积极有效地去应对,则必将损害政府长期以来积累下来的政治合法性资源,激起人们普遍的抱怨,引发人们长期积累下来的对社会生活的不满(虽然这种不满不一定来自于政治统治)。到那时,情绪化的因素将会占据主导地位,对整个国家政治秩序的稳定将是极为不利的。这种情况在处于现代化进程的发展中国家却普遍存在。政府如何利用危机管理的过程强化合法性将随着社会发展的复杂化而变得尤为重要:
  (一)建立系统的危机管理处理体系:规则因素
  第一,要树立危机管理意识。应对危机,最为重要的是建立一整套完善的公共危机管理体系。政府危机管理体系不仅包括显性的制度、规则、结构等,而且包括隐性的意识因素。这种意识是政府危机管理物质体系的基础。只有首先有了危机管理意识,具体的措施才能真正落到实处。所以说,政府应该居安思危,树立起危机管理的意识。
  第二,依法行政,实现危机管理由突发性到常规性、事后性管理为主到事前性管理为主的转变。传统危机管理一般是在危机出现以后才开始实施,是“回应性”管理模式。当代政府危机管理应该贯彻到政府的日常管理全过程之中。促成危机的因素,危害合法性的因素是普遍存在的。危机管理的事前性,对于人为的危机来说,就是加强日常管理,尽量将危机消灭在萌芽状态;对于自然灾害来说,就是尽可能预测自然灾害的发生,降低灾害造成的损失。罗伯特?希斯提出的危机管理的4R模型:减少(Reduction)、准备(Readiness)、反应(Response)、恢复(Recovery)。这些都要依靠法治化来完善。依法行政是依法治国的应有之义。立法确立政府危机管理组织结构划分、具体权限、资源保障以及公民在危机中的权利和义务等。
  第三,立足实......点击查阅全文......↓