浅析萨奥法案对美国资本市场的影响

北大纵横  高级合伙人  程山

　　一、法案的出台

　　2001年以来，美国资本市场相继出现了一系列财务丑闻，安然、环球电讯、世界通信、施乐等一批著名企业纷纷因财务舞弊而破产。这些企业的造假行为不仅欺骗了投资者，也使自己付出了沉重的代价。以美国安然能源公司为例，该公司曾是美国最大的能源公司，曾名列世界500强第16位，2001年被美国《财富》杂志评为全球最受称赞的公司，就是这样一个“业绩优良”的巨型公司，因涉嫌做假账，致使股价大幅下跌，于2001年12月2日申请破产保护，成为美国当时最大的破产案。此后，一批有影响的企业舞弊案相继暴露出来，引发了一系列破产风暴，不仅导致美国资本市场损失了7万多亿美元的市值，更严重的是影响了包括美国在内的全球投资者对美国证券市场的信心。用美国国会报告的话说，“彻底打击了投资者对资本市场的信心”。

　　为了提高民众对美国金融市场、政府经济政策的信心，2002年7月30日美国总统布什签署了《萨班斯?奥克斯利法案》 (Sarbanes-Oxley Act of 2002)。该法案是由美国众议院金融服务委员会主席奥克斯利和参议院银行委员会主席萨班斯联合提出的，故称为《萨班斯－奥克斯利法案》(以下简称“萨奥法案”)。

　　萨奥法案标志着美国证券法律根本思想的转变：从披露转向实质性管制。它对美国《1933年证券法》、《1934年证券交易法》作了不少修订，在会计职业监管、公司治理、证券市场监管等方面提出了许多新的规定，对上市公司信息披露、财务会计处理的准确性、改善公司治理等主要方面提出十分严格的要求。同时，它强化了对上市公司欺诈的刑事惩罚力度。比如，它规定对违反本法案和渎职以及做假账的企业主管将实行严厉的制裁，一旦财务报表被证实存在违规不实之处，首席执行官将面临10年到20年的刑期和100万美元到500万美元的罚款，相当于美国持枪抢劫的最高刑罚。此外，为确保萨奥法案最终实施并产生期望的效果，美国国会2003年给美国证券交易委员会（SEC）拨款0.98亿美元用于聘请200名雇员，专职按照联邦证券法的要求对审计师和审计服务质量进行监管。

　　二、法案执行困难，遵循成本高昂

　　萨奥法案自2002年出来以来一直遭到多方面的质疑，其404条款被认为是所有条款中最严厉、最昂贵并饱受争议的条款。该条款明确规定了管理层应承担设立和维持一个应有的内部控制系统的职责，要求上市公司必须在年报中提供内部控制报告和内部控制评价报告，上市公司的管理层和外部审计师都需要对企业的内部控制系统作出评价，外部审计师还必须对管理层的评估过程及结论进行相应的审核并出具正式意见。为达到404条款的要求，上市公司需要开展以下几个方面的工作：1.应制定内部控制详细目录，保证在对交易进行财务记录的每一个环节都有相应的内部控制制度（例如产品销售的条件、记录付款的时间和人员等），然后将这些控制与诸如COSO委员会之类的内部控制研究机构提供的内部控制框架进行对照，确定内部控制是否足够，并指出内部控制的缺陷所在；2.公司要记录控制措施评估方式，以及未来将被用来弥补控制缺陷的政策和流程；3.公司的内部审计人员要定期测试，管理层在公司年报中要发表对公司财务报告相关内部控制体系及程序的有效性的书面评估；4.聘请独立的审计机构对公司内控系统的有效性进行鉴定和评估，以确保控制措施和补救手段起到预期作用。

　　显然，要完成这些工作绝非易事，特别是对于组织分散，业务复杂的大型公司而言，组织越分散，业务越复杂就意味着要做的工作越繁杂，这促使他们不得不投入大量的人力、财力来实施404条款所要求的内部控制措施。美国本土的上市公司在经历了一年多的准备后，大多数上市公司都比预计的完成时间推迟了3-4个月才进入测试阶段。有些上市公司由于无法在规定的时间内完成项目的准备工作，或没有给外部审计师留出必要的审计测试时间，而作为外部审计师又不愿意出具否定意见或无法出具意见，因此只能宣布放弃审计业务。

　　对于业务简单、管理集中的小型公司虽然实施工作会相对简单，但由于受规模所限，他们在执行404条款中更显捉襟见肘，所要花费的遵循成本可能将占收入更大的比重，因此受到的冲击可能更猛烈。

　　404条款的遵循成本每年都会发生，尤其是遵循的第一年代价最高，不过在其后的年度里，遵循成本会大幅度减少，甚至可能会下降40-50%。根据国际财务执行官组织（FEI）对217家平均收入为50亿美元的上市公司调查显示，404条款遵循的第一年，遵循成本达到436万美元，仅支付给外部审计师的费用就上升了58%，而预算外的增长比如咨询......More↓↓↓