公务员微观行政行为的管理与制度建设
2007/1/1 来源:大众科学·科学研究与实践 作者:侯文波


  [摘要]由于公务员具有“经济人”的特征,其个人行为也就带有一定的自利性,而这种自利性行为是公务员微观行政行为违规的一个重要原因,并且公务员微观行政行为的违规正式贪污腐败的前奏,因此要想约束公务员的这种自利性行为、规范公务员的微观行政行为,就必须从制度建设的角度着手,在预防、发现、奖惩三个方面的健全管理制度,使公务员的微观行政行为都得到有效的监督,提高公务员依法办事的能力,保障广大人民的利益。
  [关键词]公务员 微观行政行为 制度 建设
  
  行政行为是与行政权力有关的各种活动,行政行为有很多种分类方式,但是就每个公务员的每一个具体的行政行为,则可以分为微观行政行为以及宏观行政行为两个方面。宏观行政行为主要是指政府的行政行为,如政策的制定、发布等等,又称抽象行政行为,而微观行政行为是指每个公务员的在执行公务时的行使行政权力的行为,又称具体行政行为。公务员是政府管理的主体,政令实施的执行人和政府权威的塑造者,他们代表国家行使公共权力,在社会生活中扮演着特殊的“角色”,因此,其每一个具体的行政行为是否规范不仅直接关系到人民群众的利益和社会公平能否实现、也关系到能否建立起高效、廉洁的政府形象和强有力的国家系统。那么,怎样才能比较有效地规范公务员的微观行政行为,提高公务员行政执法能力,加强公务员队伍建设,本文拟就此进行探讨。
  
  一、对于公务员行为的再认识
  
  公务员的行为违规有多种表现形式,如不遵守公共秩序,不尊重他人,违背社会公德,参与赌博,包养情妇,参与封建迷信活动,贪污受贿,腐化堕落等等。分析这些行为我们可以发现,其中绝大部分都是在平时的一些具体行政行为中牵扯到了自身利益,而失去办事的原则导致的。因此,“经济人”假设对于公务员在执行公务时,违规违纪,置政策规定,甚至法律条文而不顾提供一个合理的解释,同时也为我们寻找治理办法提供了一个有效的途径。
  欧文·E·休斯在《新公共管理的现状》一文中指出:“虽然公务员可能受到公共利益的奖励,但现在看来政治游戏者有他们自身的利益这一点也是无可争辩的,他们也可能是为了自身的进步或所在部门的发展而工作,而不再是原来想象的那样时刻都是出于纯洁和无私的动机。”这说明随着形势的发展,公务员已不再像传统政治学理论中认为的那样,只追求公共利益而不考虑个人利益,公务员也具有“经济人”的特征。现实生活中,公务员的个人目标函数首先不是社会利益最大化,而是包括了更高的薪金、职务晋升和更多的闲暇等个人经济利益和自利性动机, 在无约束的情况下公务员就会把个人利益列入公务行为的考虑之中去,而并不因为它占有国家公务员或部门行政领导的头衔而使其“经济人”的人性面有所改变。诚然,“经济人”仅仅是一个我们用来分析人的一般行为的现实有效的理论工具,它可以帮助我们合理理解人类社会中的一系列问题。但这并不否认存在衡量人性的其他尺度。在这里,我们利用“经济人”的假设来说明公务员的行为存在自利性,这种自利性行为也较有说服力地解释了政府变异、政府失灵等腐败现象。
  反复出现的问题要从规律上找原因,普遍出现的问题要从制度上找原因。现实启迪我们,大量公务员微观行政行为违规以及这些违法乱纪行为难以纠正的背后,一定有某种深刻的原因,因此我们不仅要从人的行为规律上还需要从制度上深化对这个问题的认识。
  
  二、制度在约束公务员微观行为中的作用及实现机制
  
  人们对制度这一熟悉的社会现象的内涵的认识是不同的。伯尔曼认为:“制度是指为执行特定的社会任务而作的结构化的安排。”凡勃伦说:“制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯。”康芒斯说:“我们可以把制度解释为集体行动控制个体行动。”迪韦尔热将制度定义为:“制度是作为一个实体活动的结构严密,协调一致的社会互动作用整体,它理所当然地主要是在这个范围内设立的模式。”吉登斯认为:“制度是社会中的互动系统,它们能长时间延续并能在空间上进行人员配置。”诺斯的定义较具有代表性:“制度是一个社会的游戏规则,更规范地说,它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”
  从以上定义可以看出,虽然人们观察制度的角度不同,对制度的内涵的认识也不完全重合,但都隐含着这样一层意思,即制度是社会中存在的对人们有一定约束力的规范。所以本文所理解的制度主要是指对人们有约束力的成文规范。
  制度是人们在社会活动中的行为规范,是每一个成员都必须遵守和服从的,......点击查阅全文......↓