切实加强政府投资工程的管理和监督
2006/6/1 来源:审计与理财 作者:万继平


  政府投资工程项目,一般都是地方重点工程项目,投入资金大,建设周期长,涉及面广。如何从各个环节上加强管理和监督,尽可能使工程支出科学合理,潜力很大。管理和监督的严紧宽松,结果差别往往在几十万元甚至几百万元。从临川区近几年来对国家建设项目工程审计中,发现政府投资工程在建设过程的诸多环节上存在一些问题,有的问题甚至比较严重:
  (一)未严格按照建设项目程序办理有关手续。主要表现为:少数项目超规模、超计划投资部分及发生重大变更设计时未报请原审批部门批准;有关部门在项目审批时未严格把关,以致一些建设单位在报批时手续不全,漏交有关建筑规费比较严重,特别是部门或乡镇自筹建设资金的项目尤为突出。
  (二)招投标不够规范。一是不按招投标规范程序进行操作。少数建设项目因各种原因要求尽快开工,出现招标标底编制比较粗糙,标底中的一些关键数据含糊、暂定估价项目较多及工程量出现少算或漏项,导致竞标价与工程决算价产生较大的差异。二是不按国家《招投标法》等法律法规进行招投标活动。有的建设工程应采取公开招标的,变成邀请招标;应采取邀请招标的,又变成了议标方式;有的建设项目的后续工程在进行议标时,实际上是指定原有施工单位继续承包。三是有的建设单位招标工程项目不完整,甚至不招标。目前有相当一部分建设工程项目招标范围仅限于建筑安装主体工程,对符合招标要求的单项工程如给排水、电气等工程直接发包,少数项目招标时还出现除主体的土建部分作为招标工程项目外,主体大楼的门窗、高级装饰工程等单独分离出去直接发包;还有极少数符合招标要求的建设工程项目,未进行招标。
  (三)合同管理及签订不规范。一是有的建设单位在合同签订前不认真研究合同条款,对合同中必须签订的条款,如材料价格、人工单价调整等问题出现不签或少签,给今后办理竣工决算和结算留下隐患。二是少数建设单位甚至与承包商签订背离招标文件的合同,即所谓“阴阳合同”,严重地侵害了国家利益。三是少数工程不及时签定施工合同,而是在施工开始甚至结束时签定。
  (四)工程现场施工管理不到位。(1)工程现场签证缺乏统一性和严肃性。一是签证内容不符合规定,如少数项目签证内容与原工程标底预算重复列项。二是签证手续不符合规定,现场签证应有建设、监理、施工三方单位的盖章及现场人员的签字,实际工作中有三方盖章签字的数量不多。三是签证内容不清楚,如现场签证资料不齐全,内容表达不清楚,没有具体的变更部位、变更原因、变更项目、变更数量、技术处理意见只对工程量进行签证,未对价格进行确认等。四是签证内容不准确,少数签证把不属于签证范畴的内容列入签证参与工程结算,如施工单位自身原因造成的返工,施工单位临时用水、电等工程。五是盲目签证,事后补签,签证表述不清、准确度不够、时间性不强,造成结算失真。(2)相当部分工程未实行监理制。目前县级除国家(含本级政府)财政性资金投资的建设项目实行了监理制外,其余由部门或单位自筹资金投资的建设项目绝大部分未实行监理制,缺乏监督机制。
  (五)工程造价不实。一是建设单位未严格把好工程决算关,对施工单位报送的决算书未进行认真审核。二是施工单位大多采用多计工程量、高套定额、重复编列子目、高算材料价格、中标后再设法通过变更增加工程量及签证索赔等手段来增加工程造价,甚至与建设单位联手弄虚作假搞假工程,套取非法所得。三是一些建设单位在资金严重不足的情况下,就开工建设,所需资金由施工单位部分或全部垫资,因在项目招投标及合同签订时,又承诺资金已到位、工程款严格按工程进度付款,为了避免施工单位借口拖延工程进度或打官司,私下承诺在工程结算时虚增工程量、提高一些主材单价或者按高于银行同期利息几个点支付垫资利息,以弥补施工单位的“损失”。
  (六)工程决算未经审计。一是少数建设项目存在项目人主持招投标、编制预算、设计、施工、审核工程量、办理工程决算等全在本系统的有关部门之间办理,工程结算未报送审计部门审计。二是大部分行政事业单位建设项目工程决算未报送审计部门审计,而是自行办理结算或由社会中介机构审核。
  上述问题的产生主要原因,一是有关部门和建设单位的法制观念淡薄,不能严格执行《建筑法》、《招投标法》、《合同法》等法规制度,一些建设项目的法人机制名存实无,有项目法人也只是代言人,具体还是由上级的领导说了算。二是有关执法部门对工程建设中的违法违规行为监管不力,只是一种事前监管,未能全过程监管,加上执法人员自身的业务素质也严重地影响了监管力度。三是建设单位与施工单位可能出于考虑各自的利益或者之间存在一种默契的经济联系。一些建设单位在资金紧张的情况下,为了省钱,该办的手续未办、该请监理的未请、该缴的税费未缴。加上所谓的领导“政绩工程”,往往不注重建设程序,致使有的工程建设管理上出现诸多问题。特别值得一提的是,建设单位的工程管理人员与施工单位之间,存在着两者对建筑行业信息的掌握极不对称。甚至个别建设单位或极个别工程管理人员与施工单位串通一气,袒护造假行为,慷国家之慨,谋取单位或个人的私利。
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