突发事件与危机管理
2006/2/1 来源:中国城市经济 作者:李东序


  2005年11月 21 日,中国的哈尔滨市由于城市水源污染,停止全城供水 4 天,引起全城骚动,人心惶惶,险些引起一场社会危机。事件虽然已经过去,但其中引发的对突发事件的危机管理以及城市公用事业的安全问题,应令国人警惕与思考。
  突发事件,一般是指一个国家或地区突然爆发的异常事件,在局部地区或社会领域造成动荡,但在程度上尚未造成全局性的破坏和影响。“危机”一词则来源于医学术语,指人濒临死亡、游离于生死之间的状态。所谓社会危机,是指由于突发事件的爆发,使正常的社会秩序、人民财产安全遭到严重破坏,国家政权的巩固或主权与领土完整受到威胁,整个社会因此而陷于极为紧张、灾难性的状态。一般说来,突发事件,只要处置得当,不一定会引发社会危机,但社会危机的爆发,必然是由突发事件引起的。因此,对突发事件的应对处理即危机管理是十分重要的。
  当代社会,容易引起突发事件的因素很多,城市公用事业是一个极其重要的方面。城市公用事业包括城市供水、供电、供热、城市燃气、公共交通等。由于城市公用事业是城市的重要基础设施,为城市居民的生产生活提供着普遍的公共服务,因此每时每刻都不能停顿。一旦出现问题,关联众人,影响巨大,甚至可能造成整个城市瘫痪,引发社会危机。从已发生的国内外案例看,既有由于城市公用事业自身原因造成的事件,也有由于外部原因造成的。但不管哪种情况,城市公用事业一旦形成突发事件,处置不当,都必然是社会性的、灾难性的。
  城市公用事业的安全如此重要,主要是由于:第一,城市是人类高度聚集的地方。中国的城市规划标准一般是 1 平方公里 1 万人,在一些大城市的中心区,甚至达到每平方公里 2 —3 万人。现代城市动辄上百万,甚至上千万人。如此之多的人群,聚集在如此狭小的面积上,一旦出现问题,传播速度之快,关联程度之强,是其他任何地方都不能比拟的。第二,城市是一个地区的中心。包括政治中心、经济中心、文化中心、信息中心。其影响力、辐射力、带动力都是巨大的。同时,城市又是社会财富的集中地,是一个地方的神经中枢,因此,一旦出现问题,其杀伤力、破坏力也是致命的。第三,现代城市对城市公用事业的依赖度越来越强。随着现代化的进程,社会分工越来越细,自动化程度越来越高。人们的生产生活和整个社会紧密地联系在一起,而这一切都是建立在城市公用事业的公共服务基础之上的。一旦停水、停电,人们不仅不能工作和学习,就连吃饭、喝水这些最基本的生存条件都没有了,必然会产生社会恐慌、人群骚乱。现代科学技术的发展运用在造就城市的同时,也形成了城市的高风险。为了落实科学发展观,构建社会主义和谐社会,必须高度重视城市公用事业安全,努力做好防范与应对工作。
  中国正处于城镇化快速发展和建设时期。2004年底,按人口的比率,中国的城镇化率已达 41.8 %。城市已达 661 个,建制镇 19,883 个。城镇常住人口 5.4亿人。其中 100 万人以上大城市 49 个, 50 万至 100 万人大城市 78 个。在占国土面积不到 3% 的城镇土地上,集中了国民总资产的 60 %,生产着国内生产总值(GDP)的 70 %,提供了国家税收的 80 %。但由于种种原因,城镇普遍存在着公用事业不发达,基础设施不健全,危机意识淡薄,应对措施不足的问题,城市社会危机管理存在严重缺陷。这些缺陷主要表现在:第一,缺乏危机意识。看不到问题的隐患,盲目乐观,喜欢“报喜不报忧”。第二,没有应对预案和措施。出了问题就“抓瞎”。即使编制了预案,平时也不演练,形同虚设。一旦有事,仓惶上阵,临时拼凑,手忙脚乱,顾此失彼,损失惨重。第三,体制不顺。没有统一的常设结构。平日里横向组织,分散管理。关键时刻,谁也协调不了谁。特别是核心指挥人员,缺乏专业训练和经验,关键时刻难以做出准确判断和决策。第四,法制不健全。单凭号召和觉悟,没有法律保障。政府、部门、公众,在关键时期,各自应该作什么,不应该做什么,没有规定,想当然做事,随意性很强。第五,信息不公开,透明度不够。政府与公众缺乏互信力。关键时刻,政府害怕引起混乱,封锁消息,甚至发布“善意的谎言”,大众则相信流言,不信任政府。政府的公信力和权威遭到严重损害。从 2003 年春天北京的 “非典” 事......点击查阅全文......↓