《反垄断法》的尴尬国情
2006/2/14 来源:经济观察报 作者:黄一琨

  被称为“市场经济宪章”的《反垄断法》自去年10月未能如期审议之后,命运再次出现重大转折。有消息说,国务院法制办近日对《反垄断法》草案进行了一次较大改动,其中一直被视为该草案最大特色的“禁止滥用行政权力限制竞争”一章——也就是通常所说的“反行政垄断”——被整体删除。

  《反垄断法》针对的是市场竞争中出现的“高价格,低质量”的行为,而将反行政垄断写入《反垄断法》一直被人们视为是这部法律的中国特色。行政垄断主要是指行政机关滥用行政权力限制竞争的行为,包括指定交易、地区封锁、歧视性待遇、限制市场准入和强制经营者限制竞争等。许多专家认为,行政垄断是中国目前最为严重的垄断行为。

  但是,种种因素表明,在《反垄断法》中删除“反行政垄断”绝非立法者避重就轻,反倒是对现有国情的审慎考量。

  行政垄断行为严重,是一个向市场经济转型国家的特有现象,而歧视性待遇,地区封锁之类的行政垄断行为之所以屡禁不止,主要原因在于其背后牵涉到巨大的经济利益,这涉及到包括财税和政府管理体制在内的一系列政治经济体制改革。事实上,近年来国务院法制办已经会同有关部门起草了多部破除行政垄断的法律和法规,但是效果依然不显著,因此能否通过一部《反垄断法》一扫多年陈弊,无疑是立法者要面对的一个难题。行政权力与市场边界不分,仍然构成了对“市场经济宪章”的最大挑战。

  规制行政垄断行为要面对的另一个重大课题是,对行政机关做出的一些抽象行政行为(如部门规章,地方性法规、规章)如何规定法律责任,以便于执行。未来的反垄断机构如果直接责令滥用垄断行为的行政机关取消其抽象行政行为,会与目前的行政法律体系形成矛盾,因为根据目前的法律,只有上级行政机关和权力机关有权对该类行政行为进行审查。但是,如果不能对现有行政法律体系做出调整,反垄断机构拥有的权力不过只是橡皮图章。

  此外值得注意的是,人们关注的行业垄断问题也并不在《反垄断法》的规制范围中。虽然在电信、航空铁路、石油等领域,人们普遍感受到了“高价格、低质量”的垄断行为,但是这些行业在《反垄断法》中,被界定为出于自然垄断特点和公共政策的需要,免于适用《反垄断法》。近年来,由于技术进步的原因,发达国家在电信等某些原来具备自然垄断特点的行业出现了放开管制,促进竞争的趋势。但是对于中国来说,行业垄断更主要的问题在于,某些行业立法的话语权被行业内兼具政府和企业特征的大公司所操纵,剥夺了其他市场进入者的国民待遇,从而享受垄断高价。

  以上所述立法者遇到的难题,正是一个转轨国家完成现代化必须过的大关。立法者对《反垄断法》做出的现有调整,也是建立在对国情的充分研判之上。希望立法者们能够摒弃急于建成“中国特色社会主义法律体系”的突击立法心态,以开门立法的姿态,充分听取社会各界的意见,认真考察其他转型国家的立法实践。

  我们认为,法从来不是一个自在的体系,与当下的政治、经济、文化环境密切相关。人们目前最为关注的行政垄断和行业垄断,是由转轨时期政治经济体制的过渡性造成的,势必通过进一步的体制改革来消除病灶,一部《反垄断法》显然难当此任。

  相反,在现实条件的约束下,《反垄断法》是否会成为行政权力膨胀的新的凭借,倒是令人担心。现代经济学知识告诉我们,所谓的“完全竞争”只是一种无菌试验式的假设,而自由竞争也会产生企业凭借产品质量、流通渠道等等资源形成的垄断。一些成熟市场经济国家的实践表明,《反垄断法》在实践中极易导致本来在市场中展开的企业竞争,转到了会议室、法院、经济学院和政府机关里进行,出现刁难占支配地位的企业,强制施行改组方案,改变企业边界和市场结构等等做法。这些做法很可能阻碍竞争、提高价格、并损害消费者和国家的利益。因此,在我国市场经济体系尚未健全,政府管理体制改革仍任重道远的背景下,《反垄断法》的出台更需审慎。