危机管理的国际借鉴与启示
2003/7/1 来源:党政干部学刊 作者:李 英


   当今世界,危机事件频繁发生,对世界的安全与发展构成了重大威胁。对于转型期的中国而言,建立制度化、法制化、科学化的危机管理机制已成为当务之急。在危机管理上,美、日、俄等国家的做法值得我们借鉴。它们的基本经验是:
  1.建立制度化的组织机制。科学的危机管理组织是实现危机管理高效化的关键。为此,许多国家都建立了全方位的既相对独立又高度协作的危机管理组织体系。美国的突发公共卫生事件管理体系最具代表性。这一体系纵向上是以国家(联邦疾病控制与预防系统)——州(医院应急准备系统)——地方(城市医疗应对系统)三级公共卫生系统为基本架构;横向上是以公共卫生、执法、医疗服务和第一现场应对人员为基本架构。这种纵横交错的组织系统保证了政府进行多维度的、多领域联动的危机管理。
  2.建立完备的法律机制。为了严格地规范在紧急状态时期政府充分、合理、有效地行使紧急权力,大多数国家都把危机管理纳入法治轨道。一是在宪法中规定了紧急状态制度,给政府的行政紧急权力划定明确的宪法界限;二是制定统一的紧急状态法来详细规范在紧急状态时期政府与公民的行为。美国在“9·11”事件的处理中,各种应对措施到位迅速,应急行动权责分明、井然有序,其根源就在于危机管理的各个环节都有章可循。
  3.建立完善的预警机制。未雨绸缪是实现危机有效管理的关键。为此,美、日等国家都建立了立体的危机信息收集处理网络;进行常规的训练和演习。如日本政府每年都进行应对重大危机事件的训练和演习,其目的是提高实际应变能力,并进一步完善危机管理机制;适时启动危机防护系统。在今年3月世界卫生组织首次公布非典疫情后,美国就迅速启用了紧急指挥中心,对非典病情进行全面监控。中心在公共场所发放紧急健康通告卡,在网站上公开非典疫情的最新情况并解答疑问,还动员了300多名专家投入非典研究。这些措施有效地阻止了疫情在美国的扩散。
  4.建立高效的应对机制。快速有效的应对措施是实现危机管理的重要环节。俄罗斯解决莫斯科人质事件就说明了这一点。事件发生后,俄罗斯的危机管理系统紧急启动:联邦安全局和内务部宣布实施应对突发事件的“雷雨”计划;政府成立了解救人质指挥部;“阿尔法”反恐怖小组立即进入临战状态;警察和军队封锁了通往事发现场的道路,并疏散了事发现场周围居民;国家杜马和内务部召开紧急会议研究如何解救人质。这些应对措施为解救行动提供了充分的保证。
  5.建立开放的沟通机制。信息沟通是维护公民知情权的需要,而传媒则是信息沟通的重要途径。为此,国外都非常重视发挥传媒在危机管理中的作用。在处理“9·11”事件中,美国政府一是通过传媒传达政策主张。媒体都摒除门户之见和商业利益,始终和政府保持高度一致,其宣传活动既激发了公众的爱国情绪,也捍卫了公众的知情权。二是通过传媒稳定民心。“9·11”事件发生后,媒体呼吁公众恢复正常生活,“像平常那样给您的汽车加油”。媒体把政府的政策转换成公众的日常行为规则,既诠释了政府的政策,又引导了公众的行为,稳定了民心。
  由此,我国必须加强危机管理的制度化和法制化建设。要构筑一个全方位、立体化、制度化的国家危机管理系统;要建立危机管理的预警机制;要在总结国外紧急状态立法经验的基础上,在宪法中明确规定紧急状态制度,制定统一的紧急状态法,实现危机管理的法制化;要建立有效的危机管理参与机制,以缓解危机在社会上产生的副作用,降低政府救治危机的成本;要加强危机管理的国际合作,提高我国危机管理的水平。
  本栏责任编辑 魏子扬