预算外资金该如何管理
2002/3/1 来源:沿海经贸 作者:郭家良


  一段时间以来,以行政事业性收费,政府基金为主要构成的预算外资金迅速膨胀、扰乱了正常的分配秩序、在很大程度上冲击了国家正常的预算收支、并易诱发腐败等一系列社会问题。虽经十几年来的管理取得了一定的效果,但并没有从根本上解决顽疾。在不断强化收费、政府基金管理的过程中,笔者结合青岛开发区对外开放的时代要求,对预算外资金的管理问题进行了深层次的思考和探索。
  
   一、当前预算外资金的误区及管理中存在的主要问题
  
   预算外资金这一概念由来已久,尽管在理论上和实际中对它的理解和界定尚存在较大分歧和争议,但较为一致的看法是它是由各地方、部门、单位依据国家规定收取、提取的不纳入预算管理的财政性资金。虽然1993年前后预算外资金的内容随着国家财政及财务制度的变化有所不同,国有企业的补偿基金已不在成为预算外资金,但收费、政府基金就其性质而言仍然是财政性资金,是凭借国家权力取得的,是在特定环境条件下,对社会产品的一种再分配。它不是任何部门和单位的自有资金。过去由于人们过多地强调收费、政府基金在取得和使用上的表面现象,忽视了其国家财政性质的本质,在管理过程中存在着一定的问题,主要表现在:
   1、 由于相当数量的预算外资金游离于预算约束之外,形成大量的部门、单位在事实上的社会产品分配行为,干扰了国家正常的分配秩序。
   2、 数额巨大的预算外资金冲击了正常的预算收支计划。由于利益主体的分散性使国家预算面临着被肢解的危险。
   3、 由于观念的陈旧,管理方式落后,在一定程度上没有从根本上解决“三乱”的根源。“政出多门”、“收费养人”的现象比比皆是。
   4、 由于众多部门同时行使分配权利,造成财政预算资金占GDP比重较低,国家宏观调控能力受到制约,同时易诱发腐败。
   既然承认“预算外资金”的财政性,而又将其游离于预算之外,这在理论上解释不通,在十几年的收费(基金)管理实践上也难免走了一些弯路。随着社会主义市场经济的建立和完善,收费(基金)全部纳入预算管理已是势在必行。
  
   二、预算外资金征管机制改革在青岛开发区的实践
  
   预算外资金是一个既不科学,也没有必要存在的概念。从理论上讲,政府部门的所有资金都应该纳入预算内统一管理。这就是为各国广泛接受的预算完整性原则,同时也是现代预算制度产生的根本原因。根据预算制度完整性的这一要求,政府的全部财政性资金,包括政府直接收取的和以政府名义收取的那部分“预算外资金”,都是财政性资金,理所应当、无一例外地应纳入政府预算,制于《预算法》的统一约束之下,才符合现代财政管理的要求。不应该、也不允许在预算范围之外还有任何以政府为主体的资金收支活动。
   青岛开发区的做法就是最好的例证。该区一是坚持将收费(基金)全部纳入财政预算管理,建立起统一的政府大预算观念。研究制订了《行政事业性收费管理暂行办法》、《预算外资金管理办法》等项制度规定,将一部分体现政府职能、关系大局的行政性收费(政府基金)陆续纳入预算管理,列入全区固定资产投资计划。据统计,2000年共计为全区积累建设资金28325.3万元,极大地缓解了全区基本建设资金的不足,在短时间内改善了区内的投资环境。随后又在全省率先对预算编制及执行进行了改革;将预算外资金全部纳入了财政预算管理,建立了以部门预算为基础的综合财政预算。变过去的“增量预算”为“零基预算”、“单一预算”为“综合预算”。改变了过去政府预算“双轨制”、预算内外“两张皮”的局面。两年来累计节约财政资金4000万元,有力地缓解了政府财政收支的压力。
   二是积极探索新的征管模式,提高收费透明度。从体制上、根源上铲除乱收费的土壤。1998年,该区设立了收费局,对全区行政事业性收费(基金)全部实行了集中征收和委托征收。简化了办事手续、提高了服务效率,社会反响良好。为逐步建立行政事业性收费(基金)“票款分离”的征收体制。该区又......点击查阅全文......↓