论“新公共管理”
2000/10/1 来源:新华文摘 作者:张康之


  趋向
  
  自从人类出现了利益分化和阶级分化以来,就有了公共管理的问题。但是,在传统的阶级统治模式中,公共管理是附属于阶级统治的。近代以来,阶级统治变得越来越隐蔽,而公共管理却越来越彰显出来,以致于在公共意识中,阶级统治似乎已被人们所忘却,人们处处所见的是政府对社会的公共管理。特别是在二战以?,无论是在经济领域、政治领域、文化领域,还是在其他社会生活领域,都可以看到政府干预的身影。这种干预也可以看作是一种超强化的管理,从整个人类历史发展的过程来看,这是一种从以统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化的过程。
  公共管理从隐到显的变迁,不仅仅是管理行为量的增加,也不仅仅是管理活动范围的扩展,而是管理模式的改变。传统的作为统治附属行为的管理,在目标指向上与统治有所不同,它更多地指向公共利益,或者说通过直接地为公共利益服务来间接地服务于阶级的政治统治。但是在管理方式上却与统治方式极其相近,表现出一种强制性的特征,当这种管理主要运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理时,往往运用强制性的措施。而且,这是一种管理与统治一体化条件下的管理,管理行为自身未得到充分自觉,所以管理从不隐瞒为统治服务的职能特征。根据这些特征,我们把传统社会的行政行为及其模式称作“统治行政”。
  近代社会的公共管理在许多领域中无疑也包含着强制性的行为,带有传统的统治性特征,但在越来越多的领域中,近代以来的公共管理越来越趋向于采用民主和参与等方式。这不仅使公共管理拥有了更多的公共性,淡化了服务于政治统治的终极目的,而且在自身的整个发展行程中,追求公共管理相对于政治统治的独立性,把传统的凌驾于整个社会之上的管理模式转化为深入到社会之中的和渗透到社会生活一切领域的无所不在的相容性管理模式。马克斯·韦伯把这种管理模式称作为“官僚制”,它开始于近代社会,在19世纪末、20世纪初随着西方诸国工业化的完成而最终确立起来。其主要特点是:权力集中,层级分明;官员照章办事、循规而行;官员行为标准化、非人格化;运用相对固定的行政程序来实现既定目标。这种被谑为“由天才设计来让白痴操作的体制”像是一部受到严格控制的机器,公务员只是机器齿轮的齿,他们的工作分工细致,行为必须依照明确的规则和程序。从这种管理模式在社会总体中的位置以及运行特征来看,它的基本特征是:①政府是公共管理的主体;②政府的公共管理无所不在;③政府公共管理的职能迅速分化为许多专门的领域;④政府机构膨胀的趋势不可遏制;⑤在担负公共管理职能时往往有着公共预算总额最大化倾向,造成高成本、低效率。我们把这一行政模式称做为“管理行政”。
  也就是说,迄今为止,人类已经发明了两种行政管理模式,即统治行政的模式和管理行政的模式。在现实的公共生活中,统治行政已经失去了生命力,在许多国家已经成为历史陈迹。同时,与近代社会相伴生的管理行政也开始面临“新公共管理”的冲击。因为,在欧美等发达国家,管理行政在经过一段时间的发展之后,各种弊端逐渐暴露了出来,诸如公平与效率的矛盾、政府机构膨胀问题、官僚主义问题、管理成本无限增长的问题、腐败问题等等不断受到广泛的诟病。起先,人们试图通过对管理行政的调适和修补来解决其各种各样的问题,但当这些努力在一轮又一轮的反复中受挫之后,一场深刻而广泛的全球性行政改革浪潮掀起。在西方,这场行政改革运动被看作是一场“重塑政府”(ReinventingGovernment)、“再造公共部门”(ReengineeringthePublicSector)的“新公共管理”(NewPublicManagement)运动。
  新公共管理的历程大致是这样的。70年代末和80年代初西方国家兴起了一场公共行政改革运动,这场运动以1979年英国首相玛格丽特·撒切尔上台为标志。在整个80年代,英国采取一系列改革措施:发起了反对浪费和低效益的运动,成立一个效率工作组,对政府的有关项目计划和工作进行效率审计;大力改革公共部门的工会;实行大规模的私有化,将包括英国石油、英国电讯、英国钢铁、英国航空等著名公司在内的40多家主要国有企业卖给私人;对地方政府的预算开支实行总量控制;要求所有的地方......点击查阅全文......↓