管理:绿色的隐忧
2000/8/1 来源:南风窗 作者:■策划:本刊编辑部 执行:翁宝


  可持续发展道路,人与自然的和谐,在这些口号的背后,都需要直面这样的一个话题:它不仅涉及到植树种草,更多是一种政府职能的定位和合理化管理的话题。
  管理问题可以分为几个层面来思考。一是中央各个部门之间在职能以及管理范围上如何协调的问题。二是行业如何实现有效管理的问题。三是行业管理部门同地方政府之间如何实现良性互动。
  
  部门较劲
  
  在今年的沙尘暴之后,通过不同的眼睛,我们看到的是不同的结论,以及不同的解决方案。在此引述不同部门的声音:
  国家林业局局长王志宝:加大三北防护林建设,提高西北地区的森林覆盖率是当前的最佳选择。
  农业部草原处王晓斌处长(草原处是我国数十亿草地的最高管理机构):今年我国的沙尘暴产生有气候的原因,但主要原因是北方草地遭到破坏。沙尘暴并非源自西北沙漠化地区,而是退化的草原和撂荒地。首都北京所遭受的沙尘主要来自河北的坝上地区和内蒙古东南部,而这些地区过去都是水草丰美的地区,如今严重沙漠化、荒漠化,因此,防沙治沙应该从种草开始。一般宜林区必宜草,而宜草区未必宜林,这是在西北地区,种树不如种草的原因。由于国家对林业的投入远远高于草地,很多地方政府宁愿多种树而少种草,以求获得国家财政的支持。
  水利部翟浩辉副部长:导致今年沙尘暴的一个重要原因是水资源严重萎缩枯竭,水资源利用不合理,土地沙化,大面积植被枯死。像阿拉善盟黑河流域抗旱力强的胡杨林大面积枯死,额济纳绿洲大面积缩减,都与水土保持不好有关。
  水利部水土保持司焦居仁司长:加快荒漠化地区的水利基础设施建设,缓解水资源紧缺,加强水土保持,注意节水,保护地下水等是防治荒漠化及沙尘暴的根本途径。
  国土资源部有关专家(田地本归国土部门管理,“一退双还”加上“退田还湖”政策的实行,原先国土部门管理的田地相应地要划归林业、农业、水利部门。对于国土部门来讲,这是一件讲“奉献”的事情。):近年来我国很多地区狂砍滥伐、非法建设用地等都与该地区人口数量增长过快有关,为了生存不得不恶性开发生态资源,变其他资源为土地资源,当然这也同农民负担过重有关。所以,控制人口才是根本。
  国家环保总局自然保护司庄国泰副司长:沙尘暴出现不仅仅是一个环节出现了问题,而是区域生态发生严重的结构性破坏,严重时称“区域性生态崩溃”,需要进行综合治理。防沙治沙可以引进国外评估机制和先进的技术依托。另外,国家应加强政策性调节和调控,改变那种一提治理就是要国家拿钱上项目的做法,可以利用土地优惠政策,引进外资和民间资金进行区域、小流域治理等,这种办法在国外很多发达国家都进行了成功运用。
  一直以来,林业是环境建设的主体队伍。“植树造林”也是“通吃”的一句口号。但是,单纯的植树造林从生态系统上并非完美的一种途径。因为,生态建设是一个完整的体系,环保的目标是一个良性的体系,而非仅仅造林了事。加上各地气候条件不尽相同,植树在许多地区未必是最为科学的方式。
  “乔(木)灌(木)草(木)”结合是一种科学的选择。但是,这些职能却分散在不同的部门之间:森林归林业部门管,草原归农业部草原处管理,水利部沙棘开发管理中心又负责灌木中沙棘的推广和种植,职能分割无形中增加了协调的难度。同时,分割导致各个部门之间在经费争取、项目立项上暗暗较劲。
  部门职能的交叉,是历史形成的,加上人们的争政绩、争工作、争钱的习惯,这些关系短期之内还难以理清。无论谁是基础,谁是主导,生态建设呼唤规范,呼唤法制化,正规化,特别在国家重视,投入大幅增加的情况下,尤为迫切。
  国外在治理环境上的经验,最为突出的一条是,明确政府的职能,并以法律的形式固定化。对于我们来讲,发展过程也是一个认识的过程。现在的当务之急是如何能够统一认识,共同行动,而不是在不断的较劲或扯皮中延误时间。正如徐传早处长在接受记者采访时所说的,生态事业是大家共同的事业,不是哪一个部门能够包揽,也不可能包揽得了。
  同样的问题在西部大开发中也已经开始显出苗头,一些部门在争取主导性地位上已经是公开出现分歧,比如有基础设施先行、生态先行、能源建设先行等等不同的口号提出——口号的背后是对各自重要性和利益的自我阐述。
  无论怎样争论,有一点是大家公认的,生态事业还是要地方领导重视,重视了,自然会搞好,走过场的话,后患无穷。但地方政府又不是省油的灯,没有相应的体制改革,很难摆平。
  
  软性的督导
  
  按照我们的制度设计,行业部门只是行使行业管理和技术指导的职能,不具备行政职能。行政职能归地方政府行使。比如,三北局给某一地方下了一个指标,下拨一定的费用或补助,具体的工作则由地方政府来办,行业部门只是进行技术上的指导,以及事后的“......点击查阅全文......↓