评西方的“新公共管理”范式
2000/6/1 来源:中国社会科学 作者:陈振明


  在当代西方政府改革浪潮的冲击下,世纪之交的西方公共部门管理研究领域取得了突破性的进展,出现了由传统的公共行政学向"新公共管理学"的范式转变。"新公共管理"既是当代西方政府管理研究领域的新理论形态,又是当代西方政府管理的新实践模式。本文评述了这种"新公共管理"范式的形成与特征,成就与问题,以及借鉴与启示。作者认为,"新公共管理"对于我国市场经济的发展和行政体制改革的深化,对于我国公共管理以及行政管理学科的知识创新,具有重要的参考价值。
  关键词 新公共管理 公共部门 公共行政学
  
  作者陈振明,1959年生,哲学博士,厦门大学政治学与行政学系教授。
  
  自70年代末80年代初开始,西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动。尽管各国改革的性质、规模和途径不同,但都具有一个已发展起来的共同议程,这就是"新公共管理"(New Public Management)或"管理主义"范式。这场"新公共管理"运动对于西方公共部门管理尤其是政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响。我国目前正处于由计划经济向市场经济的转轨时期,随着市场机制的不断发育成熟,行政体制改革的深化以及政府职能的转变,我国政府管理的实践模式和政府管理研究领域(行政学)的理论体系都亟待进一步创新。因此,考察研究当代西方"新公共管理"运动的理论与实践,借鉴其经验教训,吸取其理论成就,无疑具有重要的现实意义。
  
  一
  
  "新公共管理"是一种国际性思潮,它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚,并迅速扩展到其他西方国家。新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。有如休斯(O.Hughes)在《公共行政与管理》一书中所说:"自从80年代中期以来,发达国家的公共部门管理已发生了转变,曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板(僵化)、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的(新)公共管理形式。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化,而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统的公共行政在理论与实践上都已受到怀疑。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。"[注解:Owen Hughes, Public Management and Administration:An Introduction (2 ed.). Macmillan Press LTD., ST·Martins Press, Inc., 1998,p.1.]
  作为政府管理研究领域的一种新理论以及新实践模式,"新公共管理"范式有不同的名称,如"新公共管理(NPM)"(Hood等,1991年)、"管理主义"(Pollitt,1993年)、"以市场为基础的公共行政学"(Lan, Zhiyon and Rosenbloom, 1992年)、"后官僚制模式"(Barzelay,1992年)、"企业化政府"理论(Osborne and Gaebler,1992年)等。尽管这些名称不同,但基本上都表示同一种现象,即由传统公共行政理论及实践向新公共管理理论及实践的转变,并被人们描述为公共管理尤其是政府管理研究领域的范式转移。
  "新公共管理"理论代表了政府管理研究领域发展的新阶段,它是在对传统的公共行政学理论的批判基础上逐步形成起来的。传统的公共行政学诞生于19世纪末20世纪初,在70年代以前,传统的公共行政学一直是政府研究领域中居于支配地位的主导范式。它有自己一整套的理论、原则、假定和方法以及范式特征。按照休斯的说法,传统的公共行政学有如下四个永久性的原则:第一,政府组织及其结构应根据官僚体制(科层制)的原则建立,即政府管理体制以韦伯的科层制理论或模式为基础,严格坚持这一原则是公共组织尤其是政府运作的最佳方式。第二,一旦涉及政策领域,那么,它将通过官僚机构提供公共物品和服务;换言之,只能由政府机构来提供公共物品和服务。第三,主张政治事务与行政事务分开。行政是执行命令的工具,而政策和战略的制定则是政治家们的事,据说政治与行政的分离可以保证责任制的落实。第四,行政被当做一种特殊的管理形式,因此需要职业化的官僚,他们终身受雇,并可以一视同仁地为不同的政治领导人......点击查阅全文......↓