论基于能力建设的领导绩效评估制度

　　近二十年来，政府绩效评估一直是现代政府管理的前沿课题，我国各级党委和政府在借鉴西方政府绩效评估的有益经验的基础上，也积极探索适合我国国情的政府绩效评估制度。从我国各种形式的绩效评估实践中，党委组织部对领导班子和领导干部的绩效考核是最为社会关注的一种形式。这与西方的单纯组织绩效评估有很大差异，主要原因是决定绩效的约束机制有所不同，西方国家强调管理主体与客体之间的法律合同关系和绩效预算制约，组织绩效的好坏是组织行为的结果。而我国更注重上下级之间的领导责任关系，强调“凭政绩用干部”的约束机制，“官位”是激励高绩效的实际动力。在我国现行管理体制下，组织绩效往往是领导者能力表现的结果，决定组织绩效的关键是领导班子和领导干部。因此，领导能力与组织绩效之间就产生了一种必然的因果关系。中央组织部在2006年下发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，提出了一整套全面考核评价领导班子和领导干部的制度体系。为把组织绩效评价与领导个人绩效评价统一在一个评估制度框架内，本文试图探索一种基于能力建设的领导绩效考评制度。

　　一、领导绩效考评的内涵

　　领导绩效是指各级党政领导班子和领导干部，依据执政党确立的奋斗纲领和目标，在履行宪法赋予的国家职能和行使公共权力过程中的业绩和效果。领导绩效考评是指考评机构对领导干部绩效能力的考核与评价活动。其内涵是对领导干部在组织群众实现本地区、本部门既定的规划和目标过程中，所进行的投入、产出、结果以及由它们所反映出的效率、效力、经济、公平、质量等维度设置绩效指标和标准，并在日常的干部管理和考核工作中围绕绩效指标收集有关领导活动趋向于既定目标的进展情况的信息，从而通过与绩效标准的比较，确定领导及其组织的绩效表现情况，进而对其绩效进行评定和划分等级。

　　由于领导集体或领导者在一个组织中处于法人地位，他们在组织的行为表现就不是个人的行为表现，而是代表组织的行为表现，他们要对组织的绩效负全责。因此，领导绩效的本质就是对组织绩效所承担的集体责任和个人责任，或者说是集体贡献和个人贡献。相对组织绩效来说领导绩效是手段，是为组织绩效目标服务的。“政府如果想让他们的公务员更绩效化或更结果化，就必须能够激发他们达到此目的，而且必须能够衡量这些结果。”［1］因此，领导绩效考评既包括对组织的考评，也包括对领导班子和领导个人的考评；既包括了对履行经济发展和社会管理职能的绩效考评，也包括了对党政机关内部管理的绩效考评。

　　领导绩效与政府绩效有内在联系，但也不能等同起来。领导绩效考评的本质是对领导集体绩效能力的科学考量，而非单纯地对组织绩效任务的客观评价。因为我们已经假设领导效能决定和影响组织绩效，有效的领导活动是政府总体绩效的基本保证。所以，领导如何在组织里发挥作用以及何时发挥作用，领导者及其管理制度、领导方式方法和运作情况如何影响着组织的绩效表现，是我们研究领导绩效考评制度的重点。笔者对领导绩效“能力”的理解就是指领导班子和领导成员在履行组织的法定职能中，统筹、发展和控制财政、人力、物力和信息资源的内在能力。［2］也就是领导集体在适当的地点和适当的时间利用适当资源的能力。这种绩效能力取决于领导者素质和管理制度的质量：那些拥有得力领导人员和完善管理制度的组织具备很高的绩效能力，并且有可能取得更好的组织绩效；反之，那些领导人员素质很差而且管理制度不健全的组织则绩效能力低下，而且不太可能取得良好的组织绩效。如果一个组织没有这种能力又不去创建这种能力，良好的组织绩效就会成为一句空话；同样，如果我们无法科学评估这种绩效能力，不能解释它与组织绩效之间是如何成为正相关或负相关的，那么，评估政府绩效也会变得毫无意义，因为，“凭政绩用干部”的核心价值是“不断改善政绩”。

　　二、建立领导绩效考评体系的原则

　　设计领导绩效考评体系，必须确立领导绩效是一个更加系统和综合的概念，该体系应是一个能够反映公共管理多元目标的价值标准体系，而不是传统的单一“效率取向”。因此，须遵循以下四个原则：

　　1. 价值导向原则

　　领导的绩效反映的不是一般的管理效率，而是反映了对较高价值的管理效益的追求。一定的绩效总是与一定的价值目标相联系的，绩效的本质是实现组织目标的产出，是表明达到组织目标的成功度，因此，领导干部创造绩效的过程，就是追求组织目标的过程。遵循价值导向原则，就要求我们设计考评指标体系必须把着眼点放在现阶段社会发展正面临和所要解决的主要社会矛盾上，而不是面面俱到，事无巨细。社会主要矛盾不同，社会发展的整体价值取向就不同，评估领导绩效的指标体系也就不同。党的十六大确立的执政为民思想和以人为本的科学发展观，表达了执政党和广大人民群众的基本社会价值取向，这一社会价值取向对绩效考评指标体系的确定起着决定性作用，指标体系的设计必须从总体上反映中央提出的坚持科学发展观和坚持“五个统筹”的原则。

　　2. 合法性原则

　　党和国家机关的工作绩效，是管理主体依据宪法和行政法规赋予的国家职能和公共权力依法执政的结果。它主要体现在两个方面，一是机关在履行公共管理职能中所产生的工作效率和工作成果，它主要表现为行政投入和行政产出的关系；二是机关所提供的公共产品和公共服务所产生的社会效益和社会影响，它主要表现为公共供给与公共需求的关系。担负领导职务的高中级公务员在这两个......More↓↓↓